30 Mar
A falácia do Porto Maravilha: PPPs, CEPACs e o ônus para o poder público
Lido 5699 vezes | Publicado em Artigos Semanais | Última modificação em 30-03-2017 11:18:11
 
Imagem da Região do Porto Maravilha Crédito: Consórcio Porto Novo/Reprodução
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O Observatório das Metrópoles divulga o artigo “Os infames termos aditivos e o mico do Porto Maravilha”, da pesquisadora Mariana Werneck, que mostra como o modelo econômico do projeto de revitalização urbana do porto do Rio, baseado na parceria público-privada (PPP), resguarda os interesses privados e joga todo o ônus financeiro no colo do poder público. O modelo implementado pela gestão de Eduardo Paes vinculava a remuneração do Consórcio Porto Novo aos recursos obtidos com a venda de CEPACs em lote único ao FGTS, blindando assim o orçamento municipal. No entanto, nos últimos anos tem ocorrido o processo inverso: a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro (Cdurp), gestora da Prefeitura no Porto Maravilha, recomprou mais de 168 mil CEPACs do FGTS, utilizando a verba pública municipal para a obtenção de certificados emitidos pelo próprio município, com vistas a angariar recursos – até então privados – para as intervenções na própria operação urbana.

A pesquisadora Mariana Werneck vem desenvolvendo pesquisas e monitorando o processo de produção social do Porto Maravilha. Em 2016 ela defendeu a dissertação “Porto Maravilha: agentes, coalizões de poder e neoliberalização”, que mostra como o projeto de revitalização da zona portuária do Rio de Janeiro se insere em um processo global de mercantilização da cidade, marcado, no caso do Porto Maravilha, por um arranjo inédito que combina parcerias público-privadas e instrumentos do mercado de capitais. Um processo que determina um novo padrão de relação entre o poder público e o setor privado, inaugurando, por um lado, um novo modelo de gestão da cidade, e, por outro, acirrando as desigualdades socioespaciais do Rio.

Agora o seu artigo “Os infames termos aditivos e o mico do Porto Maravilha” representa a continuidade do trabalho de monitoramento desse grande projeto de revitalização da zona urbana da área central do Rio de Janeiro, e joga luz para a chamada “parceria público-privado”, seus condicionamentos e limites.

A operação urbana consorciada do Porto Maravilha foi uma das obras mais caras das últimas décadas, e sempre foi alvo de denúncias de esquemas de propina, mau uso do dinheiro público, falta de transparência, remoções forçadas e descumprimento da legislação ambiental. No atual contexto em que o ex-governador do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, e parte da sua equipe estão presos por desvio de recursos; e o estado do Rio está quebrado financeiramente, a Rede Observatório das Metrópoles entende ser oportuno investigar e avaliar as condições de todas as obras públicas relacionadas às obras preparativas para a Copa do Mundo e Jogos Olímpicos realizados na cidade.

Em razão disso, divulgamos a proposta de CPI do Porto Maravilha.

A seguir o artigo de Mariana Werneck.

 

Os infames termos aditivos e o mico do Porto Maravilha

Mariana Werneck

Quando o projeto de revitalização da área portuária carioca, Porto Maravilha, foi lançado, o Rio de Janeiro parecia finalmente deixar a letargia econômica para trás. A cidade abria-se a um novo ciclo de investimentos atribuído ao ímpeto dinâmico e pragmático do recém-eleito e jovem prefeito, Eduardo Paes. Trabalhando junto à iniciativa privada como aliada, ele dizia, a premissa para o desenvolvimento do projeto de revitalização era a minimização de recursos públicos. Por isso, ele ainda afirmava, “o Rio de Janeiro foi buscar no Estatuto das Cidades [...] forma para se obter recursos da iniciativa privada: a Operação Urbana Consorciada. Ferramenta já muito conhecida pela cidade de São Paulo [ao passo que] o Rio de Janeiro estava adormecido diante da oportunidade”.

Arrematando o modelo econômico do projeto, sinalizava-se em direção à contratação de uma Parceria Público-Privada (PPP) – instrumento há pouco estabelecido pelo governo federal petista, por meio da lei 11.079/2004, que permitiria, segundo seus defensores, o compartilhamento dos riscos entre poder público e ente privado e o aperfeiçoamento das concessões públicas. Desse modo, a prefeitura apressou-se em regulamentar a lei federal, encaminhando em caráter de urgência projeto de lei à Câmara dos Vereadores para a instituição do Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas (PROPAR-Rio). Um ano depois, o contrato de PPP para a execução de obras e serviços nos 5 milhões de m² da operação urbana – a maior PPP do Brasil – era assinado junto ao Consórcio Porto Novo, formado pelas empreiteiras Odebrecht, OAS e Carioca.

Tanto para o poder público quanto para os parceiros privados, o modelo foi considerado exitoso, oferecendo vantagens para a administração pública. Ao mesmo tempo, a vinculação entre a remuneração do Consórcio Porto Novo (as chamadas contraprestações públicas, mensais e anuais) e os recursos obtidos com a venda de CEPACs em lote único ao FGTS (por meio da Caixa Econômica Federal, gestora do fundo paraestatal) blindaria o orçamento municipal dos gastos necessários à execução das volumosas intervenções previstas no Porto Maravilha. A fórmula mágica da operação urbana daria a Eduardo Paes a dupla alcunha de promotor de transformações urbanas profundas e defensor dos cofres públicos.

Ao longo do tempo, no entanto, mudanças contratuais, realizadas por meio de termos aditivos ao contrato da PPP do Porto Maravilha, mudariam esse quadro. Entre abril de 2012 e janeiro de 2016, dez termos aditivos foram firmados. Alguns deles tinham por finalidade readequar o escopo de obras, e assim se retirou, dentre as alterações mais polêmicas, as obras de urbanização de todo o Morro do Pinto para incorporar à PPP as obras necessárias ao Museu do Amanhã, sob a justificativa de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Na contramão, outros termos aditivos acrescentaram ao projeto inicial novas intervenções, tais como a Orla Conde, a expansão da Via Expressa e as obras para implementação do corredor Transbrasil dentro dos limites da operação urbana. Como resultado, o valor global do contrato aumentou de R$ 7,609 bilhões, em novembro de 2010, para pouco mais de R$ 8,273 bilhões, no início do ano passado (valor não corrigido pelo IPCA, como prevê o contrato).

Formalmente, as novas obrigações foram contraídas junto à CDURP, empresa de economia mista criada para promover o desenvolvimento urbano da área portuária, que assina o contrato de PPP como poder concedente. Mas seu orçamento, restrito inicialmente ao montante de 5% do valor adquirido pela venda de CEPACs, não seria suficiente para o pagamento de R$ 664 milhões de reais – uma circunstância agravada pelo fato de ser vedado à extensão da Via Expressa até o Aterro do Flamengo, calculada em aproximadamente R$ 592 milhões, o uso de recursos advindos de CEPACs, já que a obra se encontra fora dos limites da operação. A CDURP, então, vem lançando novas ações para aumentar suas receitas – todas adquiridas pelo município do Rio. Único detentor do capital da CDURP – que funciona, na prática, como uma empresa municipal –, o Rio de Janeiro tem drenado, assim, recursos públicos para a revitalização da área portuária da cidade, cobrindo as parcelas adicionais previstas na PPP.

Na outra ponta, o fundo de investimento imobiliário do FGTS, gerido pela Caixa, vem enfrentando dificuldades para honrar os pagamentos devidos ao Consórcio Porto Novo. Na manobra financeira do leilão de CEPACs, o FGTS adquiriu os certificados emitidos pelo município do Rio por R$ 3,5 bilhões, mas se comprometia a garantir os R$ 8 bilhões necessários à toda operação urbana (R$ 7,609 bilhões para a PPP e cerca de R$ 400 milhões para despesas operacionais, pagamentos de tributos e, dentre outras previsões, o orçamento da própria CDURP). A Caixa esperava, assim, que a valorização dos CEPACs no tempo fosse capaz não somente de arcar com os custos do Porto Maravilha como de devolver ao FGTS a remuneração pelo investimento. Todavia, o desinteresse de investidores na compra dos certificados estacionou a venda de CEPACs em menos de 10% do estoque total, o que levou à necessidade de um novo aporte do fundo paraestatal no valor de R$ 1,5 bilhão, aprovado em maio de 2015, para reequilibrar as contas.

O agravamento da crise no decorrer daquele ano, no entanto, adentrou o ano seguinte, e o fundo de propriedade do FGTS se viu sem recursos suficientes para custear a sexta etapa de obras. A solução para tamanho obstáculo foi a repactuação do contrato e a revisão das etapas de implementação de obras e serviços por meio do 11º termo aditivo, de 20 de julho de 2016. Ao contrário das etapas anteriores – cada uma de 12 meses –, a nova sexta etapa do contrato da PPP do Porto Maravilha terá duração de 24 meses, postergando o término das obras, previsto inicialmente para meados de 2016, a 2018. A sexta etapa também sofrerá redução de valor: de quase R$ 1,5 bilhão para cerca de R$ 1,2 bilhão – consequência, em grande parte, da suspensão das obras do BRT Transbrasil, que, como um todo, estão paralisadas desde sua interrupção para a Olimpíada.

De sua parte, o fundo de investimento imobiliário do FGTS comprometeu-se a transferir, de imediato, pouco mais de R$ 200 milhões para compor parte do pagamento da sexta etapa. Por outro lado, a CDURP obrigou-se a emitir novo boletim de ações para mais um aumento de seu capital social em aproximadamente R$ 268 milhões, a serem adquiridos, mais uma vez, pelo município. O motivo? Recomprar mais de 168 mil CEPACs do FGTS. Eis a mais recente inovação do Porto Maravilha: a utilização de verba pública municipal para a obtenção de certificados emitidos pelo próprio município, com vistas a angariar recursos – até então privados, ou, pelo menos, públicos não-municipais – para as intervenções de uma operação urbana.

O aditivo trouxe ainda mais alterações ao contrato. Caso haja atrasos no pagamento das contraprestações públicas devidas à Porto Novo, a concessionária poderá receber, excepcionalmente para a sexta etapa, o valor da fatura em CEPACs – possibilidade aberta porque agora a CDURP detém certificados. Em contrapartida, a garantia de performance do Consórcio Porto Novo – instrumento comum em PPPs que tem por objetivo reduzir o risco de descumprimento das obrigações assumidas pelo parceiro privado frente ao ente público – foi reduzida. Inicialmente, previa-se para a sexta etapa a retenção de pouco mais de R$ 82 milhões (1% do valor estimado do contrato) em favor da CDURP, valor reduzido para R$ 49,5 milhões (4% do valor da sexta etapa) com o 11º termo aditivo. Detalhe: esses R$ 49,5 milhões poderão ser dados agora sob a forma de CEPACs, permitindo que o Consórcio repasse os CEPACs porventura recebidos da CDURP. Com o decreto baixado pelo prefeito Eduardo Paes logo depois, em 08 de agosto, a CDURP, por sua vez, passou a ter autorização para quitar tributos municipais por meio dos certificados, fechando o jogo de empurra-empurra dos papeis sem demanda no mercado imobiliário. Em outras palavras, ao fim e ao cabo, o eventual mico dos CEPACs ficará nas mãos do município.

O valor a ser arcado pelo município – por meio da CDURP – pode vir a ser muito maior. Segundo o 11º aditivo, o fundo de investimento imobiliário do FGTS bloqueou mais de 570 mil CEPACs, correspondentes a aproximadamente R$ 908 milhões. Para além dos 168 mil CEPACs prometidos à CDURP, cerca de 402 mil certificados foram bloqueados em favor de um segundo fundo, o Fundo de Investimento Imobiliário da Região do Porto. Como, no entanto, a CDURP é a única cotista desse fundo, abre-se a possibilidade de a empresa, hoje exclusivamente do município, desembolsar outros R$ 640 milhões para manter o contrato de PPP em pleno vigor junto ao Consórcio Porto Novo.

Ainda não se sabe, todavia, quanto já foi gasto nesse novo capítulo do Porto Maravilha. Sabe-se que em 28 de dezembro de 2016 um novo termo aditivo foi firmado entre CDURP e Porto Novo, postergando mais uma vez as datas de pagamento e quitação das parcelas da contraprestação pública anual.  No ato de assinatura do 12º termo aditivo, a CDURP desembolsou cerca de R$ 66 milhões – quase R$ 4 milhões em CEPACs para quitar obrigações fiscais junto à Prefeitura e R$ 62,5 milhões para o pagamento de contraprestações atrasadas. De todo modo, o episódio confirma o arranjo de ônus e benefícios criado para o Porto Maravilha: parceiros privados com interesses resguardados, entes públicos com os riscos e custos da operação – ficando o município, em especial, extremamente vulnerável.

Como os contratos de PPP são regidos pelo direito privado, assim como as relações entre cotistas e fundos de investimento imobiliários, a transparência é reduzida. A tentativa de implantação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar o Porto Maravilha, lançada pelo mandato do vereador Tarcísio Motta (PSOL/RJ), pode lançar luz às veredas da operação urbana. Das 17 assinaturas necessárias, no entanto, apenas 13 já foram levantadas. O momento é de pressão para que os demais vereadores cumpram seu papel na fiscalização desse imbróglio.

Entenda os CEPACs

Previstos pela primeira vez na Operação Faria Lima, em São Paulo, os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs) foram concebidos como um sistema de venda de potencial construtivo por meio de títulos financeiros. A ideia inicial consistia na definição de áreas da cidade com potencial de adensamento para que, então, se lançasse os certificados, verdadeiras contrapartidas financeiras à concessão do direito de construir acima dos limites definidos na Lei de Zoneamento, em leilão, de modo a gerar recursos imediatos ao Poder Público municipal. Segundo um de seus idealizadores, Marcos Cintra (então vereador pelo PFL/SP), o CEPAC era uma verdadeira mina de ouro: “A proposta do Cepac poderia ser um novo paradigma de financiamento público em situação de grave escassez de recursos, como ocorre atualmente no país”, ele dizia.

Esses títulos, no entanto, motivaram polêmica acirrada, sobretudo em decorrência da desvinculação que criavam entre a compra de direito adicional de construir e a posse do lote. Em resposta a Cintra, João Whitaker Ferreira e Mariana Fix escreviam: “Como qualquer um pode comprar o título, tendo ou não lote na região, e seu valor – como com qualquer título financeiro – pode variar, gera-se um novo tipo de especulação imobiliária, ‘financeirizada’”. Além disso, os urbanistas apontavam como os CEPACs só poderiam ter sucesso em áreas de interesse do mercado, levando ao acirramento das desigualdades espaciais da cidade.

As discussões em torno do Estatuto das Cidades, por seu turno, encontravam-se bloqueadas na Comissão de Economia Indústria e Comércio (CEIC) da Câmara dos Deputados desde 1993. “Essa verdadeira muralha de reações”, escreveu José Roberto Bassul, “somente começou a cindir em 1996, quando o deputado Luís Roberto Ponte [relator da CEIC] finalmente apresentou seu parecer”. Uma das causas para a apresentação do parecer teria sido justamente a iniciativa, por parte de entidades ligadas ao movimento pela reforma urbana, de buscar um processo de negociação com os deputados contrários à aprovação e com o próprio relator, com o objetivo de retirar o projeto da CEIC. Foi nesse momento que outros instrumentos, como as operações urbanas consorciadas e os CEPACs, foram incluídos no Estatuto da Cidade. Experimentados em cidades como São Paulo, os instrumentos geravam, curiosamente, simpatia tanto de gestões progressistas – que neles viam possibilidade de levantar recursos para investir na infraestrutura urbana e promover o direito à cidade – quanto do setor empresarial – que já os considerava benéficos para as atividades imobiliárias urbanas ao perceber novas possibilidades de parceria entre o Poder Público e as empresas privadas.

O Estatuto das Cidades tornou-se lei federal em 2001, mas permaneceu sem regulação no Rio de Janeiro até 2009, quando o Porto Maravilha entrou em cena. Na época, o Plano Diretor em vigor, sem revisões nos anos de governo de César Maia, ainda era aquele aprovado em 1992, e, portanto, anterior, ao Estatuto. Assim, mais que instaurar a Operação Urbana Consorciada do Porto do Rio, a lei complementar 101/2009 modificava o Plano Diretor, de modo a nele incluir, além da própria operação urbana, outros instrumentos como os CEPACs. O processo, todavia, foi bastante atropelado, levando à “alteração pontual do Plano em 2009 para atender ao projeto da OUC do Porto, enquanto o processo de revisão do Plano só foi de fato concluído no início de 2011.

Com base jurídica, o município pôde emitir 6.436.722 CEPACs, o equivalente a pouco mais de 4 milhões de m² para a área do Porto Maravilha. Ao contrário de experiências anteriores – em que sucessivos lotes eram postos em leilão e arrematados por investidores ligados, geralmente, ao mercado imobiliário –, os CEPACs do Porto Maravilha foram, no entanto, arrematados em lote único por um fundo paraestatal, o FGTS. Paralelamente, negociava-se o desenho de uma PPP para a provisão de obras e serviços em toda a área portuária cercada pelos limites estabelecidos em lei. O valor levantado pelos CEPACs estabeleceria o elo entre FGTS e Caixa, de um lado, e o Consórcio Porto Novo, de outro, ficando a CDURP no centro, como gestora da operação urbana e fiscalizadora do contrato de PPP.

A recente autorização para que a CDURP pudesse quitar tributos municipais com os certificados, por meio do decreto 42.079/2016, veio acompanhada de um segundo decreto, o qual determina que os CEPACs recebidos pelo município deverão ser novamente utilizados na integralização do capital da CDURP – o que significa dizer que o município estará aportando recursos oriundos de impostos na revitalização da área portuária. A medida, segundo Jorge Arraes, na época secretário Especial de Concessões e Parcerias Público-Privadas, buscava estimular a Caixa Econômica Federal – gestora dos CEPACs de propriedade do FGTS – a flexibilizar seu modelo de negociação dos títulos, acelerando a ocupação da região, e também levantar recursos para a construção de habitação social na área portuária. Diante do novo montante a ser dispendido no contrato de PPP, a produção de habitação social – compromisso assumido pelo município a partir da publicação do Plano de Habitação de Interesse Social do Porto do Rio (PHIS-Porto) em setembro de 2015 – deve ficar, mais uma vez, na lanterna das prioridades.

 

Leia também:

A modernização neoliberal na Metrópole do Rio de Janeiro

Porto Maravilha: agentes, coalizões de poder e neoliberalização

 

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¹CALDAS, José Conde. Rio vive momento mágico. Revista ADEMI Rio. Rio de Janeiro: nº 1, ago. 2011, p. 7.

²PAES, Eduardo. A reinvenção do Rio. O Globo, Rio de Janeiro. 22 jul. 2011, Opinião, p. 7.

³Ibid.

4Ver: FORMAÇÃO EM PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS, 2014, São Paulo. Formação em parcerias público-privadas: relatório do evento. São Paulo: PPP Brasil, Hiria, 2014; e SILVA, Alberto. Entrevista – PPP do Porto Maravilha. PPP Brasil, 16 jun. 2011. Disponível em: <http://www.pppbrasil.com .br/portal/content/entrevista-ppp-do-porto-maravilha> Acesso em 12 dez. 2015.

5 Não incluo aqui os custos da primeira etapa de intervenções do Porto Maravilha, que, arcados pelo município, somaram, segundo a Secretaria Municipal de Obras, R$ 139 milhões. Tampouco incorporo o projeto Morar Carioca para o Morro da Providência, o qual, orçado inicialmente em R$ 150 milhões, já foi considerado pela prefeitura do Rio um projeto interligado ao Porto Maravilha.

6NOGUEIRA, Italo. Zona portuária do Rio recebe mais R$ 1,5 bilhão do FGTS. Folha online, 29 set. 2015. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/09/1687730-zona-portuaria-do-rio-recebe-mais-r-15-bilhao-do-fgts.shtml> Acesso em: 10 jan. 2016.

7CINTRA, Marcos. A mina que Marta ainda não descobriu. Folha de São Paulo, 12 mar. 2001.

8FERREIRA, João Sette Whitaker; FIX, Mariana. A urbanização e o falso milagre do CEPAC. Folha de São Paulo, 17 abr. 2001.

9Ibid.

10BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: a construção de uma lei. In: CARVALHO, Celso Santos; ROSSBACH, Anaclaudia (org.). O Estatuto da Cidade comentado. São Paulo: Ministério das Cidades; Aliança das Cidades, 2010, p. 71-90.

11GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade: uma longa história com vitórias e derrotas. In: OSÓRIO, Leticia Marques (org.). Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002.

12 BASSUL, op. cit.

13 SCHMIDT, Glauce. Rio muda estratégia para estimular moradias na zona portuária. O Globo online, 02 set. 2016. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/rio/rio-muda-estrategia-para-estimular-moradias-na-zona-portuaria-1-20037887>. Acesso em 27 mar. 2017.

 

 




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