Habitação de Interesse Social: política ou mercado no Minha Casa Minha Vida?
Quais os efeitos produzidos pelo Programa Minha Casa Minha Vida na construção do espaço urbano das metrópoles brasileiras? Neste artigo, os pesquisadores do GT Moradia analisam o resultado do MCMV no período de 2009-2010 e o papel desse programa para a política habitacional brasileira. Partindo da descrição histórica – BNH e COHABs, e passando pelo contexto político-econômico, descrição dos recursos alocados e avaliação de empreendimentos, a conclusão é que o MCMV teve como efeitos a periferização das famílias atendidas, a perda de centralidade do FNHIS na política habitacional, além de priorizar, no caso dos empreendimentos, mais quantidade do que qualidade.
O artigo “Habitação de interesse social: política ou mercado? Reflexos sobre a construção do espaço metropolitano”, de autoria do professor Adauto Lúcio Cardoso, e das pesquisadoras Thêmis Amorim Aragão e Flávia de Sousa Araújo, foi um dos destaques do XIV ENANPUR ao ser indicado pela Comissão Editorial da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais para concorrer à seleção do periódico internacional “Dialogues in Urban and Regional Planning”.
O trabalho do GT Moradia discute a relevância do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social para a política de habitação do País. É nesse contexto que parece oportuno ao INCT Observatório das Metrópoles reforçar a “Campanha pela Função Social da Propriedade”, promovida pelo Fórum Nacional de Reforma Urbana e entidades filiadas. O déficit habitacional no Brasil é em torno de 5,5 milhões de moradias e de 15 milhões de domicílios urbanos destituídos das condições mínimas de habitabilidade. É diante desta realidade que a universalização do acesso à moradia e a terra urbana, bem como aos equipamentos e bens necessários a reprodução social, tem relação direta e complementar com a consolidação da chamada sustentabilidade urbana e ao desenvolvimento mais justo e igualitário para o Brasil.
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Habitação de interesse social: política ou mercado?
O artigo “Habitação de interesse social: política ou mercado?” parte da análise do contexto histórico da política habitacional brasileira que, após a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), passou por longo período sem dispor de aparato institucional e de recursos consolidados que possibilitassem ações contínuas e integradas. Entre 1986 e 2003, por exemplo, a política habitacional em nível federal mostrou fragilidade institucional e descontinuidade administrativa, com reduzido grau de planejamento e baixa integração às outras políticas urbanas. A seqüência de programas desconexos, com pouca perspectiva de continuidade, fortaleceu práticas tradicionais das administrações locais, em que predominaram ações pontuais, muitas vezes acompanhadas de práticas clientelistas que não dialogavam com outras políticas de desenvolvimento urbano. No entanto, em nível local algumas administrações, sobretudo nas grandes cidades, mostraram maior consistência ao constituir equipes técnicas de bom nível, capacidade administrativa e forte articulação com a sociedade, o que permitiu o desenvolvimento de vários programas e ações inovadoras.
A partir de 2003, com o governo Lula, é possível observar o início de um movimento mais sistemático para a construção de uma política habitacional mais estável. A Secretaria Nacional de Habitação, criada no âmbito do Ministério das Cidades (MCid), procurou dar seqüência ao “Projeto Moradia”, concebido antes da campanha eleitoral, fruto de um projeto político resultante da experiência acumulada em política habitacional desenvolvida pelas administrações municipais do Partido dos Trabalhadores, somado a uma série de debates realizados junto à sociedade civil. O desenho institucional proposto reforçava o papel estratégico das administrações locais, mas propunha a sua articulação institucional e financeira com outros níveis de governo, no âmbito do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS).
Para que os estados e municípios pudessem integrar o novo sistema, teriam de aderir à estrutura de criação de fundos, conselhos e planos locais de Habitação de Interesse Social (HIS), de forma a garantir sustentabilidade, racionalidade e, sobretudo, a participação democrática na definição e implementação dos programas e projetos. Como elemento central do Sistema, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), criado a partir de um projeto de lei de iniciativa popular, sob a liderança do movimento de moradia, permitiria o repasse de recursos a fundo perdido para estados e municípios, sendo estes os principais executores das políticas. Esse processo demonstrava a intenção do governo em planejar ações com horizonte temporal de médio e longo prazo diante dos problemas urbanos de moradia, criando condições para a constituição dos meios necessários para atingir seus objetivos.
Entre 2006 e 2009 foram alocados no FNHIS recursos da ordem de 4,4 bilhões de reais, beneficiando mais de 4.400 projetos. A mudança que se opera na política econômica do governo a partir de 2006, com uma progressiva liberalização dos gastos públicos, sem romper completamente com a política anterior, mas viabilizada pela ampliação internacional das reservas que, por sua vez, foram possibilitadas pela ampliação da exportação de commodities (e pelo aumento expressivo do seu preço internacional).
Nesta conjuntura, o governo Lula passa a liberar recursos para o investimento habitacional por meio do FNHIS, e lança em 2007 o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), destinado a promover o crescimento econômico com um ambicioso programa de investimentos em infraestrutura. No âmbito do PAC, foram previstos investimentos em habitação e saneamento (o PAC urbano). No entanto, no campo habitacional privilegia-se a urbanização de favelas, com forte visibilidade política, principalmente nos grandes centros urbanos.
De acordo com o volume de recursos alocados e com a dinâmica de execução adotada, aponta-se que o PAC Habitação causará um primeiro deslocamento na centralidade do FNHIS na política habitacional. Inclusive do ponto de vista simbólico, visto que o PAC passa a ser uma label que submete à sua ordem todos os programas governamentais com impacto no crescimento econômico, entre eles o FNHIS. Para gestores da Secretaria de Habitação, esta subordinação representava ganhos expressivos, pois recursos alocado na rubrica do PAC não estariam sujeitos a contingenciamentos. Diferentemente dos recursos do FNHIS, no entanto, os do PAC não estavam atrelados a quaisquer mecanismos de controle social ou a critérios institucionais de redistribuição, sendo a sua alocação prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidência da República.
Minha Casa Minha Vida
No segundo semestre de 2008, novas mudanças ocorrem em resposta à crise mundial sobre a economia brasileira: o governo brasileiro buscou mitigar os seus efeitos internos através da adoção de políticas keynesianas que incluíram a manutenção do crédito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recessão e a sustentação dos investimentos públicos, particularmente na área de infraestrutura, que já vinha sendo objeto do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No âmbito destas medidas, teve destaque o “pacote” de investimentos lançado para a área de habitação.
Em março de 2009, com o objetivo de criar condições de ampliação do mercado habitacional para atendimento das famílias com renda de até 10 salários mínimos (SM), o governo anuncia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Estabelecendo um patamar de subsídio direto, proporcional à renda das famílias, este Programa busca claramente impactar a economia através dos efeitos multiplicadores gerados pela indústria da construção. Além dos subsídios, intenta também aumentar o volume de crédito para aquisição e produção de moradias, ao mesmo tempo em que reduz os juros, com a criação do Fundo Garantidor da Habitação, que aporta recursos para pagamento das prestações em caso de inadimplência por desemprego e outras eventualidades.
Desta forma, intenta-se manter o desenvolvimento do setor imobiliário e reaquecer as atividades do ramo da construção civil, que experimenta uma fase de intenso crescimento desde 2006, mas que vem sofrendo impactos da crise econômica. Curiosamente, retoma-se neste momento argumentos semelhantes aos que originaram a experiência do BNH, também criado para impulsionar a economia por meio de efeitos multiplicadores e ampliar oportunidades de acesso ao trabalho formal para populações com baixa qualificação.
A respeito do PMCMV, este foi fortemente inspirado na experiência chilena que, na ocasião, foi avaliada pelo empresariado da construção civil como o modelo mais adequado para dinamizar a produção habitacional, resguardando um papel protagonista para o setor empresarial. Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado na participação do setor privado, o PMCMV entrou em choque com os princípios do SNHIS: pautado no papel estratégico do setor público, ignorou em larga medida premissas e debates acumulados em torno do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social – PlanHab, então amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no âmbito do FNHIS diz respeito à eliminação dos repasses de recursos para as ações de provisão habitacional. Desde o lançamento do PMCMV, o FNHIS passou a concentrar os seus recursos nas ações de urbanização de assentamentos precários e de desenvolvimento institucional, por orientação do MCid acatada pelo Conselho Gestor. Vale ressaltar que, para 2010, priorizou-se a alocação de recursos em obras complementares a projetos em andamento financiados com recursos do PAC, o que mostra o caráter subsidiário do FNHIS nas decisões de política habitacional, na atual conjuntura.
A implementação de uma política habitacional regida por uma lógica empresarial trouxe reflexos diferenciados para a construção do espaço urbano, assim como para a eficácia da política de habitação como mecanismo de redução das desigualdades socioespaciais. Afinal, como afirmam Rolnik e Nakano (2009) uma “boa” política de geração de emprego e renda na construção civil não significa necessariamente uma “boa” política habitacional.
É neste sentido que, no artigo “Habitação de interesse social: política ou mercado? Reflexos sobre a construção do espaço metropolitano”, os pesquisadores buscam identificar potencialidades e limites do Minha Casa Minha Vida nas regiões metropolitanas (RMs), em particular no Rio de Janeiro, sobretudo a partir da análise de localização e de escala dos empreendimentos, dimensões estas usualmente retratadas na literatura especializada como elementos diferenciais na qualidade dos conjuntos habitacionais de interesse social.
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